URBANISMO Y MEDIO AMBIENTE EN LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

El presente trabajo tiene por objeto analizar la relación existente entre lo instrumentos de planificación territorial y el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, en especial analizar el Estado de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en esta materia

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Los planes reguladores reglamentan o regulan el uso del suelo, tanto de los predios bajo régimen de propiedad privada como de los terrenos bajo propiedad común. Estas regulaciones identifican o autorizan determinados usos (y prohíben otros) del suelo y del capital fijo adherido a él; establecen límites de altura, distancias mínimas desde las líneas divisorias, etc. Los planes reguladores suelen complementarse con otros instrumentos tales como los límites urbanos, los planos intercomunales y otras disposiciones sobre construcción y urbanismo.

El objeto principal de la planificación urbana es mejorar y mantener el entorno construido. Al cumplir este objetivo, la planificación también puede contribuir a mejorar el entorno físico. Los instrumentos de planificación es uno de los instrumentos normativos que pueden servir para garantizar a las personas el vivir en un medio ambiente libre de contaminación, pero no es su objetivo determinante. Así, por ejemplo, puede servir para garantizar que las fábricas contaminantes o ruidosas queden segregadas de los barrios residenciales, de manera que se minimicen estas externalidades negativas. Sin embargo, como señala Alan Evans,  “la planificación no puede por sí sola ocuparse de estas externalidades negativas. Los gobiernos promulgan leyes para controlar o limitar el grado de contaminación y designan inspectores para cerciorarse de que se cumplan estas leyes. La planificación urbana, por tanto, puede garantizar que se reduzcan al mínimo los efectos de la contaminación que produce una fábrica, pero para controlar la cantidad de contaminación, como tal, se emplean otros medios”.

Destaco esto porque podemos llegar a pensar que el único objeto de la planificación sea mejorar y mantener el entorno construido, y que por lo mismo puede servir por sí sola para encarar todos los problemas ambientales. Pero lo cierto es que si se usan las herramientas de planificación en ausencia de toda otra forma de intervención, la situación podría empeorar y si se las usa junto con otro tipo de intervención, podrían llegar a ser redundantes.

Estimo que en materia medioambiental, en el sistema de planificación del uso del suelo se deben aclarar los objetivos ambientales del plan;  comprender las consecuencias para el medio ambiente de todas las opciones de políticas, o grupo de opciones de políticas que interactúan;  permitir que se tomen en cuenta las consecuencias para aspectos del medio ambiente que son diferentes, de amplio alcance y potencialmente incompatibles; permitir que los temas ambientales sean considerados junto con factores económicos y sociales, y colaborar de esta manera a elegir entre políticas y propuestas alternativas para garantizar un mejor resultado global.

La planificación territorial en nuestro país debiera considerar los impactos ambientales de la misma, ya que si se consideran como negativos los impactos ambientales, entonces las políticas pueden ser revisadas y pueden desarrollarse alternativas en la planificación que nos permita una regulación armónica entre el uso del uso y los efectos del uso del suelo en el medio ambiente, todo ello con el fin de la vigencia efectiva del derecho de todas las personas a vivir en un medio ambiente libre de contaminación. Sin embargo, en la doctrina y en la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional, no ha sido el criterio determinante el derecho ya mencionado para determinar si un instrumento de planificación urbana es o no constitucional, sino que se ha juzgado a la luz de si afecta o no el derecho de propiedad sin considerar en su argumentación los efectos ambientales de la regulación. 

Así, en la Sentencia Rol N° 373, de 22 de julio de 2003, el Tribunal Constitucional se pronuncia sobre el requerimiento formulado por senadores para que se declare la inconstitucionalidad del Decreto Supremo Nº 66, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, publicado en el Diario Oficial de 1º de abril de 2003.

En concepto del Tribunal Constitucional la norma impugnada no establece ni regula la declaración de una propiedad como área verde, no siendo, por lo tanto procedente atribuirle a él las consecuencias jurídicas que derivan de tal declaración. En efecto, su inciso primero dispone que el tipo de uso Area Verde definida en los Instrumentos de Planificación Territorial se refiere a los parques, plazas y áreas libres destinadas a área verde, que no son Bienes Nacionales de uso público, cualquiera sea su propietario, ya sea una persona natural o jurídica, pública o privada. Para acentuar más aún el ámbito de aplicación de su preceptiva, en el inciso final reproduce lo que antes disponía el inciso tercero del mismo artículo que se reemplaza, estableciendo: Las áreas verdes públicas o privadas señaladas como tales en los Instrumentos de Planificación Territorial sólo podrán ser destinadas a otros usos mediante modificación del respectivo Instrumento de Planificación Territorial. Y luego, en su inciso segundo, donde regula la materia impugnada de inconstitucional, comienza expresando: En las áreas verdes señaladas en el inciso anterior, que no se hubieren materializado como tales se podrá autorizar la construcción de edificios de uso público o con destinos complementarios al área verde, siempre que el área destinada a estos usos no ocupe mas del 20% de la superficie total del predio destinada a uso área verde en el Instrumento de Planificación Territorial. Se deberá incluir en dicho porcentaje la vialidad interna necesaria para estos usos, con excepción de la definida en el Instrumento de Planificación Territorial, si la hubiere; también las superficies destinadas a estacionamientos sobre el terreno y cualquier otro porcentaje admitido previamente por el Instrumento de Planificación Territorial.

 Que, en otras palabras, la nueva norma que instituye la posibilidad de construir, que se contiene en el precepto en estudio, exige para su aplicación la concurrencia previa y copulativa de dos requisitos:

a) que exista una área verde ya establecida en un Instrumento de Planificación Territorial y que no se hubiere materializado como tal, lo cual se encuentra en perfecta concordancia y armonía con diversas disposiciones de la Ley de Urbanismo y Construcciones y de su Ordenanza que entregan a los respectivos Planes Reguladores la determinación de las correspondientes áreas verdes.

b) Que la referida área verde no sea Bien Nacional de Uso Público, lo cual tiene su explicación en que la situación relativa a los bienes que tienen tal carácter se encuentra reglamentada en el artículo 2.1.30 de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones.

En consecuencia, para el Tribunal Constitucional, la norma impugnada no establece ninguna privación o limitación al dominio sobre dichas áreas verdes, porque él no las crea ni las contempla, sino que, sobre la base de su existencia jurídica, establecida conforme a las correspondientes normas legales y reglamentarias, que no se encuentransub-lite, entra a regular la posibilidad de que en dicho predios, en los cuales, por su naturaleza de áreas verdes, no es posible construir, pueda hacerse. De esta forma, y sobre la base de la planificación territorial preexistente, otorga o confiere la facultad respectiva, de acuerdo al procedimiento que el mismo precepto establece.

En otras sentencias el Tribunal no se pronuncia sobre el fondo de la cuestión planteada sino que declara el precepto inconstitucional fundado en razones formales. Así, en la Sentencia Rol N° 370, de 09 de abril de 2003, el Tribunal se pronuncia sobre la constitucionalidad del Decreto Supremo de ejecución N° 1, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, de 2003 (que tiene por objeto exigir un “estudio de impacto sobre el sistema de transporte urbano” a los proyectos residenciales y no residenciales con destino único), se enmarcaría dentro de una acción inconstitucional, por haber invadido materias que están reservadas a la ley por mandato del artículo 60 de la Carta (actual artículo 63).

Sin embargo, uno de los aspectos más débiles de la sentencia y que es omitido en su argumentación, gira en torno a la irrupción en este asunto de la temática del planeamiento urbanístico. En efecto, como bien lo pone en evidencia el voto disidente, en ambos Decretos Supremos, el Decreto Supremo N° 1 de 2003 y el Decreto Supremo N° 47 de 1992, modificado por el primero de los indicados, se exige un “Estudio de Impacto sobre el Sistema de Transporte Urbano”, y solamente difieren en el establecimiento de parámetros de carácter técnico que la Administración estime más perfecto, cuestión que es propia del técnico asunto del planeamiento urbanístico.

Omisión argumentativa de mucha relevancia, toda vez que la reserva legal que se impone en materia urbanística posee determinadas particularidades, donde siempre está implícita la complejidad técnica inherente a todo plan, como también por la naturaleza fundamentalmente innovadora y configuradora de la potestad de planeamiento, supone una peculiar densidad normativa.

Además, se considera que se vulnera el derecho de propiedad y debemos considerar que en el caso de las obligaciones que se deriven de la función social del dominio se incluye como criterios los derechos de las personas y la conservación del patrimonio ambiental; por cuanto, en el tema del planeamiento urbanístico, se debe necesariamente vincular las obligaciones que se puedan imponer al derecho de propiedad con el elemento configurador del mismo, esto es, con la naturaleza fundamentalmente innovadora y configuradora de la potestad de planeamiento.

CONCLUSION

En la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional, no se encuentran argumentos y decisiones que nos permitan sostener que hay  una doctrina sobre la relación entre urbanismo y medio ambiente, ya que el criterio determinante para considerar si  un instrumento de planificación urbana es o no constitucional no ha sido el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, sino que se ha juzgado a la luz de si afecta o no el derecho de propiedad sin considerar en su argumentación los efectos ambientales de la regulación.  Y aún en aquellos casos en que el Tribunal ha tenido la oportunidad de plantear una postura sobre el asunto no lo ha hecho ya que nos e plantea sobre el fondo de los requerimientos de inconstitucionalidad sino que al determinar que el instrumento es inconstitucional por aspectos formales, no se pronuncia sobre el fondo de la cuestión planteada.

Loreto Valenzuela Torres

ANEXOS

Los gráficos que veremos a continuación son el resultado de las decisiones que ha adoptado el Tribunal Constitucional sobre la constitucionalidad de instrumentos de planificación territorial, y en cuanto a determinar si el Tribunal Constitucional ha considerado o no en su argumentación la afectación al derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación o si sólo ha considerado la afectación al derecho de propiedad:

Los gráficos que veremos a continuación son el resultado de las decisiones que ha adoptado el Tribunal Constitucional sobre la constitucionalidad de instrumentos de planificación territorial, en lo que dice relación con la afectación al derecho de propiedad, ya he señalado en las conclusiones que el Tribunal en aquellos casos en que declara inconstitucional la norma cuestionada no se pronuncia sobre el fondo mismo de la cuestión planteada: